在人行道上走路，怎成了“高危运动”？

　　又见户外广告牌伤人事件。

　　4月12日下午2时40分许，大风将北京玉渊潭公园西门口的广告牌吹倒。正逢公园的樱花节，位于公园门口的广告牌下聚集了众多拍照的游人。广告牌突然倒下时，7名游客躲避不及，被砸伤或擦伤。伤者中最小的为1名1岁3个月的幼儿，有外伤但不严重。1名从河北来京旅游的70岁老人被砸中小腿导致骨折，其余5名人员伤情较轻。

　　就在北京广告牌伤人的前一天，一名六岁男童落入了郑州市新郑路附近陇海高架桥下工地窨井中。据目击者介绍，事发时窨井未盖盖，只铺了层防尘用的白布。13日，当男孩被发现时，已确认溺亡。

　　实际上，近年来行人莫名受伤甚至死亡的消息并不罕见，“飞来横祸”频出，路人安全应由谁来保护？

　　天灾之外，人祸几何

　　有人认为，广告牌突然倒下是因为“天灾”。

　　玉渊潭公园回应称，事故系“突遇瞬间超大阵风被吹倒”。

　　园方表示，事情发生后，园方第一时间组织人员将伤者送往医院，垫付全部医疗费用，对受伤人员进行积极治疗。目前4人已出院，另有3名伤者正在医院做进一步治疗。园方称：“首要的是积极处理好受伤人员的伤势。”

　　据公园介绍，倒塌的装饰牌长7.8米，有铁架支撑并固定有泡沫板，放置在公园前的花坛处。制作公司是具有合法资质的相对独立法人单位，布展相关手续完全齐备。樱花文化活动期间，平日都会安排专人对园内设施进行检查，事情发生后，公园相关部门及时对极端大风天气可能造成的安全隐患进行了全面的排查并加固。

　　事故发生后，装饰牌被拆除，次日记者到时，已看不到广告板的痕迹。

　　但也有人认为，这起事故不止是“天灾”所致。

　　公园西门附近，一位自称目击到广告牌倒下的缕姓环卫工人向中国青年报记者透露：广告牌高大约十米，但埋在土里的底座部分只有不到50厘米。“而且广告牌不是铁质，是类似塑料的板子，整块广告板的重量很轻，埋广告牌的土也比较松散，风一吹就很容易被掀开。”

　　网民“青天”认为，广告牌伤人事故，不是天灾，而是人祸。“对广告牌安全疏于监管，是酿成事故的罪魁祸首。”

　　更有网民质疑：“现在出门游玩也成了高危行为，请问市民走在哪里才安全？”

　　行人成“高危人群”，生命安全由谁保护

　　由于户外设施引起的意外事故并不少见。广告牌、井盖、电线、树枝，都有可能给行人造成意外的伤害。面临隐藏在街道上的种种安全隐患，人们不禁心存担忧：一旦行人遇上突发危险，该由谁来对行人的安全负责？

　　对此类责任的规定，比人们想象的更为分散。

　　以广告牌伤人事故为例，《中华人民共和国民法通则》第一百二十六条明确规定，“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。”

　　《北京市户外广告设置管理办法》第三十条也规定了：“户外广告设施的经营者违反本办法规定，未履行维护管理责任，造成安全责任事故的，应当依法承担法律责任。”

　　但公园回答对此次事故自己是否有责任的问题时，并没有回答记者的问题。

　　谁是管理者？《北京市户外广告设置管理办法》第三条规定，“市市政管理行政主管部门负责本市户外广告的设置规划和监督管理工作。区、县市政管理行政主管部门负责本行政区域内户外广告的设置规划和监督管理工作。”

　　北京市城管执法局宣传中心回应：“这个归公园管理处负责。公园里面我们无法执法，没有这个权责。城管部门监管的是违法设置的户外广告，有手续的我们管不了。没手续的我们可以责令设置人拆除。如果不拆的话，我们可以强拆。但安全管理并不在我们这里。”

　　针对此回应，北京市锋锐律师事务所贾飞律师指出，在玉渊潭公园的广告牌砸伤游客事故中，除了园方之外，根据《北京市户外广告设置管理办法》第十五条第二款“对户外广告设施存在安全隐患可能危及人身、财产安全的，市政管理行政主管部门应当责令管理责任人立即排除安全隐患，不能立即排除隐患的，应当责令限期排除，并督促、落实安全隐患的排除工作。在限期排除期间，管理责任人应当在安全隐患现场的明显位置设置警示标志，必要时还应当派人值守，防止发生事故”之规定，负有监督管理法定职责的市政管理行政主管部门等，作为执法部门，应当对广告牌的安全性负有检测、监督的义务，疏于监督管理出了事故，也应当负有相应的责任。

　　城管部门在公共设施的安全管理中扮演何角色？公园称，此问题园方无法给予回复。“我们无权说城管部门是否有相关责任。”

　　有专家称，管理人成“谜”，纷乱的责任归属，归责机制的缺乏，是将行人的安全潜藏危险扩大化的重要原因。

　　“九龙治水”能保护行人安全吗

　　安全管理只靠设施所有人的自律，显然不太“靠谱”。

　　那么，行人的安全到底应该由哪一个部门来保障？

　　中国人民大学公共管理学院副教授王宏伟表示，对“大风吹倒广告牌、暴雨天气下行人掉到窨井里”此类事件的责任追究，要基于事故产生的具体原因。“如果因为广告牌安放得不牢固，窨井盖本身安装有瑕疵，那么，相关的政府部门，具体来说是市政管理部门，应该对事故负有一定的责任。但是，情况又比较复杂，比如说窨井盖有消防的、供水的、通讯的，所属单位就应当承担一定的责任，行人自身也要有一定的风险意识。”

　　中国人民大学危机研究管理中心主任唐钧则认为，政府风险管理要确定责任的上游、中游和下游。“上游是建标准，招投标。产品怎么做出来的？标准如何？中游是监管部门，下游是使用部门。出了事，不能只怪下游，还要向上溯源。三段都要负起责任。”

　　对于户外公共设施的管理，王宏伟表示，在我国地方设立的某些法规里，都有规定，但是尚未形成一个统一的管理协调制度，所以，政府管理部门之间各自为政，互不协调，出现了问题，就很容易出现扯皮的现象。“没有一个统一协调的机制，大概是现在出现事故后不能有效快速解决问题、不好确定责任的原因。”

　　唐钧也认为原因，更多原因在于操作、执行不力。“目前的制度和规定都是有的，就是在实际工作当中能否进一步精细化。

　　两位专家都表示，保障行人的公共安全并非一家之事，更多的要靠部门之间的统一协调，形成统一的管理机制，并提高对此类小概率风险事件的重视程度，才能有效降低安全风险。

　　王宏伟表示：“应当检查、督促相关部门对设施的安全进行提示和管理。城管部门所承担的城市管理和城市执法的功能是方方面面的，仅仅靠城管部门一家检查监督是不够的，应该把相关的权属企业、政府部门、社会公众都调动起来，形成一种合力、一种协同的共制。”

　　部门之间的协调合作，如何才能更有效、更积极地保障行人的户外安全呢？

　　在制度方面，唐钧建议：“要强化制度建设。比如网格化管理，指的是精细化的风险管理。它把每一块的风险划归在网格里，一旦有问题，解决处理也比较快。”

　　在执行方面，城市管理和市政部门应当积极行动起来，对户外设施应定期排查，及时更换到年限的设施，“不是非要到碎了、没了才换，这是确保安全的强制性工作”。

　　唐钧表示，同时还要落实责任人，即责任管理者。“一旦出事，责任到人，这样会更有积极性和动力。”

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